Dự thảo luật là gì? Quy định về việc lấy ý kiến dự thảo luật tại Việt Nam

Mặc dù quy trình soạn thảo và trình dự thảo lên cơ quan lập pháp (Quốc hội hay Nghị viện) để thông qua và ban hành có nhiều điểm tương đồng giữa các quốc gia, nhưng còn có sự khác biệt do cơ cấu của cơ quan lập pháp của mỗi nước, hình thức chính thể (tổng thống, đại nghị, cộng hòa hay quân chủ), cũng như các yếu tố truyền thống lịch sử.

1. Quy trình lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản luật tại Việt Nam

Để đảm bảo sự phù hợp của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật với đối tượng áp dụng, pháp luật yêu cầu các dự thảo phải được lấy ý kiến từ các cơ quan, tổ chức, và cá nhân có liên quan. Tùy theo nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo có thể tự quyết định việc lấy ý kiến hoặc phải lấy ý kiến từ các đối tượng cụ thể theo quy định của pháp luật.

Ví dụ: Đối với những dự thảo văn bản có liên quan đến quyền và lợi ích của doanh nghiệp, cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến bắt buộc từ Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI). Trong trường hợp không có yêu cầu bắt buộc theo quy định của pháp luật, cơ quan soạn thảo có quyền tự quyết định việc lấy ý kiến và lựa chọn các đối tượng để lấy ý kiến. Tùy theo tính chất, nội dung và điều kiện thực tế, việc thu thập ý kiến từ các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thể được thực hiện thông qua các hình thức như hội nghị, hội thảo, góp ý trực tiếp, gửi thư đến ban soạn thảo, hoặc qua các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương, pháp luật yêu cầu phải công khai dự thảo trên website của cơ quan chủ trì soạn thảo trong ít nhất 60 ngày để thu nhận ý kiến của người dân. Sau khi nhận được ý kiến đóng góp, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ chỉnh sửa và hoàn thiện dự thảo.

- Thảo luận và xem xét các nội dung của dự thảo, tờ trình, giải trình, cũng như tiếp thu ý kiến đóng góp từ các cơ quan, tổ chức và cá nhân.

- Đảm bảo các quy định trong dự thảo phù hợp với các chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng. Để thực hiện nhiệm vụ này, ban soạn thảo tiến hành nghiên cứu các thông tin, chủ trương và chính sách của Đảng, cùng với các tài liệu liên quan đến dự thảo.

- Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật hiện hành.

- Đảm bảo tính khả thi của dự thảo văn bản.

Sau khi kết thúc giai đoạn soạn thảo, cơ quan chủ trì đã hoàn thiện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách tương đối đầy đủ.

2. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là những bước quan trọng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Quá trình này được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền, với mục đích đánh giá toàn diện và khách quan dự thảo văn bản về nội dung, hình thức và kỹ thuật pháp lý trước khi trình các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Thẩm định và thẩm tra đảm bảo rằng văn bản quy phạm pháp luật tuân thủ các nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành, đồng thời nâng cao chất lượng và tính khả thi của văn bản. Về cơ bản, đây là hoạt động kiểm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý kịp thời các thiếu sót trong quá trình soạn thảo.

2.1 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Các cơ quan có thẩm quyền thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Theo quy định hiện hành, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ thẩm định các dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (do Chính phủ trình), nghị định của Chính phủ, và quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Các vụ pháp chế của các bộ và cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm thẩm định các thông tư do các cơ quan này ban hành. Sở Tư pháp có nhiệm vụ thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân (do Ủy ban nhân dân trình) và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân (do Ủy ban nhân dân trình) và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, hoặc khi Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, hoặc Phòng Tư pháp chủ trì soạn thảo, người đứng đầu các cơ quan này phải thành lập hội đồng thẩm định. Hội đồng thẩm định bao gồm đại diện từ các cơ quan có liên quan, chuyên gia, và các nhà khoa học.

- Nội dung hoạt động thẩm định

Quá trình thẩm định các dự án và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung vào các vấn đề sau:

+ Đánh giá sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục tiêu, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh và chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua;

+ Kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành; đánh giá tính tương thích với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Đây là phần quan trọng nhất trong thẩm định. Trong đó, phần thẩm định về tính hợp hiến yêu cầu phải đưa ra các ý kiến đánh giá về những vấn đề cụ thể trong dự án và dự thảo.

Sự tương thích giữa các quy định của dự án, dự thảo với các nguyên tắc và tinh thần của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước.

Sự phù hợp của các quy định trong dự án, dự thảo với các nguyên tắc cơ bản và tinh thần của Hiến pháp liên quan đến chế độ kinh tế.

Sự đồng nhất giữa các quy định của dự án, dự thảo và các nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

Sự phù hợp giữa các quy định trong dự án, dự thảo và các nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, và quyền hạn của các cơ quan nhà nước.

Khi thẩm định tính hợp pháp, cần phải nêu rõ ý kiến về các vấn đề sau trong dự án, dự thảo:

Sự tương thích giữa hình thức và nội dung của văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành.

Sự phù hợp giữa nội dung của dự án, dự thảo và các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn (trong trường hợp phát hiện sự không phù hợp nhưng văn bản vẫn đáp ứng yêu cầu thực tế, hỗ trợ công tác quản lý nhà nước và bảo đảm quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, báo cáo thẩm định cần chỉ ra vấn đề này và đề xuất xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền).

Việc tuân thủ các quy trình và thủ tục trong việc xây dựng, ban hành văn bản theo các quy định pháp luật hiện hành về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Trong phần thẩm định về tính thống nhất và đồng bộ của dự án, dự thảo đối với hệ thống pháp luật, cần đánh giá sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo và các văn bản pháp lý hiện hành của cùng cấp có thẩm quyền về vấn đề tương tự.

Nếu phát hiện sự không thống nhất giữa quy định của dự án, dự thảo và các văn bản pháp lý hiện hành từ cùng cấp có thẩm quyền về vấn đề tương tự, báo cáo thẩm định phải phân tích nguyên nhân, nêu rõ ưu điểm và nhược điểm của các quy định trong dự thảo, đồng thời đề xuất phương án xử lý thích hợp.

Trong phần thẩm định về sự tương thích của dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, báo cáo thẩm định cần làm rõ các vấn đề sau đây liên quan đến dự án, dự thảo:

+ Đánh giá mức độ chuyển đổi các quy định từ các điều ước quốc tế vào nội dung của dự án, dự thảo.

+ Những rào cản và khó khăn mà quy định của dự án, dự thảo có thể gây ra trong quá trình thực thi các điều ước quốc tế, kèm theo đề xuất giải pháp xử lý.

+ Sự phù hợp của các quy định trong dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế có liên quan. Nếu phát hiện quy định trong dự án, dự thảo vi phạm hoặc không đồng nhất với các điều ước quốc tế, báo cáo thẩm định cần chỉ rõ vấn đề này và đề xuất phương án xử lý.

+ Mức độ phù hợp giữa nội dung dự án, dự thảo và các điều ước quốc tế mà Việt Nam dự kiến tham gia.

+ Đánh giá sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, khi văn bản này có quy định về thủ tục hành chính. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản liên quan đến việc xác định nhu cầu và mức độ cần thiết của việc yêu cầu ban hành văn bản nhằm giải quyết các vấn đề thực tiễn trong quản lý nhà nước. Việc đánh giá này chủ yếu tập trung vào cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn làm nền tảng cho việc ban hành văn bản.

Cụ thể, ý kiến đánh giá được thể hiện qua các vấn đề sau:

- Mục đích của việc ban hành văn bản là để thể chế hoá các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và quy định chi tiết việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn.

- Mục đích của việc ban hành văn bản là để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và giải quyết các vấn đề xã hội phát sinh.

- Mục đích của việc ban hành văn bản là để xử lý tình trạng pháp luật hiện hành chưa có quy định hoặc đã có quy định nhưng chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề, hoặc quy định hiện tại không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội.

- Mức độ mà các quy định của dự án, dự thảo có khả năng giải quyết vấn đề mà văn bản cần đề cập, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, và nâng cao vị thế đối ngoại của đất nước.

- Sự cần thiết phải xây dựng các chính sách và quy định mới trong dự án, dự thảo.

Về tính hợp lý của dự thảo, cơ quan thẩm định sẽ tập trung vào các yếu tố sau đây:

- Mức độ phù hợp giữa các quy định trong dự án, dự thảo và các điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại.

- Sự toàn diện của các biện pháp và tính hợp lý, sự cân xứng của các chế tài trong dự án, dự thảo, so với yêu cầu giải quyết các vấn đề đặt ra.

Nếu các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề của dự án, dự thảo gây ra ảnh hưởng tiêu cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội và các nhóm đối tượng khác trong xã hội, báo cáo thẩm định phải chỉ rõ vấn đề này và đề xuất các biện pháp khắc phục.

- Thiết lập cơ chế bảo đảm việc thực thi, xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, cùng với các bước và thủ tục thực hiện.

- Đảm bảo sự phù hợp giữa các quy định của dự án, dự thảo và chủ trương cải cách hành chính.

- Các quy định trong dự án, dự thảo cần được xác định rõ ràng và cụ thể, để đảm bảo tính hiểu biết thống nhất, dễ thực hiện và áp dụng ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành, mà không cần ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết, ngoại trừ trường hợp theo quy định tại khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

- Đảm bảo sự phù hợp của các quy định trong dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nhân lực, khả năng thi hành văn bản và trình độ quản lý, dân trí.

+ Các điều kiện cần thiết để đảm bảo nguồn lực tài chính và nhân sự cho việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật;

+ Việc tích hợp vấn đề bình đẳng giới vào dự thảo văn bản, nếu văn bản dự thảo có quy định liên quan đến bình đẳng giới;

+ Ngôn ngữ, kỹ thuật và quy trình soạn thảo văn bản.

Trong phần thẩm định về ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo, cần đánh giá rõ ràng các yếu tố sau đây của dự án, dự thảo:

. Tính hợp lý và khoa học trong cách bố trí của dự án, dự thảo.

. Việc áp dụng đồng nhất các thuật ngữ chuyên ngành trong hệ thống văn bản pháp lý hiện hành. Nếu dự án hoặc dự thảo sử dụng các thuật ngữ chuyên môn hoặc thuật ngữ đặc thù, giới hạn trong phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo, các thuật ngữ này cần phải được giải thích một cách rõ ràng.

. Ngôn ngữ trong dự án, dự thảo phải đảm bảo tính rõ ràng, dễ hiểu và không mơ hồ.

. Tuân thủ các quy định về hình thức và phương pháp trình bày văn bản theo yêu cầu của pháp luật.

2.2 Kiểm tra và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Các tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động thẩm tra

Theo quy định của pháp luật (Xem: Điều 63, Điều 124 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Ban nhân dân trình Quốc hội, hội đồng nhân dân ban hành, hoặc văn bản do Chính phủ, ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành), trách nhiệm thẩm tra dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội và ủy ban Thường vụ Quốc hội thuộc về Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thuộc về các ban của hội đồng nhân dân. Ngoài ra, Văn phòng Chính phủ và văn phòng ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ...

- Nội dung của công tác thẩm tra (Xem: Điều 65 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020).

Cơ quan thẩm tra sẽ tiến hành xem xét, đánh giá các vấn đề sau:

+ Phạm vi và đối tượng điều chỉnh của văn bản. Tương tự như trong hoạt động thẩm định, thẩm tra về phạm vi và đối tượng điều chỉnh của văn bản nhằm đánh giá các yếu tố liên quan đến sự phù hợp giữa đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp giữa đối tượng và phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với chính sách cơ bản của dự án, dự thảo; và sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với các quy định cụ thể trong dự án, dự thảo.

+ Nội dung của dự thảo văn bản và các vấn đề còn có ý kiến trái ngược, cũng như việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếu có).

+ Mức độ phù hợp giữa nội dung dự thảo văn bản và các chủ trương, đường lối của Đảng; sự tuân thủ Hiến pháp, tính hợp pháp, và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp lý hiện hành; khả năng tương thích với các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

+ Tính khả thi của các điều khoản trong dự thảo văn bản.

+ Các điều kiện đảm bảo về nhân lực và tài chính cần thiết để thực thi văn bản quy phạm pháp luật.

+ Việc đảm bảo chính sách dân tộc và tích hợp vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, trong trường hợp dự thảo có các quy định liên quan đến dân tộc và bình đẳng giới.

+ Ngôn ngữ, kỹ thuật và các trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.

Sau khi hoàn thành việc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan thẩm định, thẩm tra cần đưa ra nhận định về chất lượng dự thảo trong báo cáo thẩm định, thẩm tra. Nhận định này sẽ giúp cơ quan soạn thảo tiếp thu và chỉnh sửa, hoàn thiện dự thảo trước khi trình lên cơ quan có thẩm quyền để ban hành.

Mytour (tập hợp và biên soạn)